关于贵港市古码头保护条例(草案)的
起草说明
——2022年8月30日在贵港市第六届人民代表大会
常务委员会第八次会议上
贵港市文化广电体育和旅游局局长 叶伟腾
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受市人民政府委托,向市人大常委会报告《贵港市古码头保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)起草说明,请予审议。
《条例(草案)》是贵港市人大常委会和市人民政府2020年立法计划确定的地方性法规立法调研项目,由市文化广电体育和旅游局负责调研起草。目前,《条例(草案)》已经由市第六届人民政府第二十八次常务会讨论通过。
一、制定《条例(草案)》的必要性
贵港市作为广西最大的内河港口城市,古码头是贵港市文化与文明发展的历史缩影。数千年来,码头在贵港市经济社会发展中发挥着非常重要的作用。根据普查,目前我市境内仍存在数量可观的古码头。这些古码头属于珍贵的、不可再生历史资源。但近年来,伴随着我市经济建设的转型与加速发展,古码头人为毁坏严重。此外,一些古码头因时间的推移,正在不断自然风化。古码头的日渐消失,是我市历史文化资源保护的重大损失。在法律保护方面,虽然国家已出台《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》等法律、法规,但对尚未列入文物保护单位及未登记为不可移动文物的古码头保护,仍缺乏有效的规范保护依据和抓手。为进一步加强我市历史文化的保护传承,填补古码头不可再生资源管理保护制度的缺失,尽快出符合我市实际,具有可操作性的地方性法规十分迫切和必要。
二、制定《条例(草案)》的立法依据和参考
《条例(草案)》起草的依据主要有《中华人民共和国文物保护法》和国务院颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律、法规,以及中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》、住房和城乡建设部办公厅印发的《关于进一步加强历史文化街区和历史建筑保护工作的通知》(建办科〔2021〕2号)等政策文件。
《条例(草案)》的起草参考了《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例》《苏州市古城墙保护条例》《绵阳市历史建筑和历史文化街区保护条例》《随州市历史文化街区和历史建筑保护条例》《衢州市历史文化街区保护条例》《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》等相关主题的地方性法规立法经验。
三、《条例(草案)》的起草过程
2020年11月,市文化广电体育和旅游局启动条例立法调研与起草工作,组织广西民族大学课题组、市司法局、市博物馆有关同志联合组成立法调研小组,于2020年12月对全市古码头进行了摸排和实地考察。2021年3月,完成《贵港市古码头保护条例(草案初稿)》,并组织立法起草小组就有关内容进行多次讨论、论证,形成了《贵港市古码头保护条例(征求意见稿)》(以下简称《条例(征求意见稿)》)。2021年5月至6月,将《条例(征求意见稿)》面向社会公开征求意见,分别于2021年7月和9月,组织市、县(市、区)有关部门、单位以及立法专家召开立法座谈会,就《条例(征求意见稿)》存在的问题以及立法完善思路等进行了充分论证和研讨。2021年9月,立法起草小组在全面听取吸纳相关部门、法律专家、实务工作者、社会公众的意见建议的基础上,对《条例(征求意见稿)》的体例、内容等进行了重大修改,并将修改稿发市、县(市、区)有关部门、单位广泛征求意见。2021年10月至11月,就修改稿再次向社会征求意见,修改完善后形成《贵港市古码头保护条例(草案送审稿)》(以下简称《条例(草案送审稿)》)。11月,上报市人民政府审查《条例(草案送审稿)》。
2021年11月底,市司法局收到市人民政府转来《条例(草案送审稿)》进行合法性审查。2022年1月18日,市司法局在网上发布征求意见公告,并向各县(市、区)政府和市直有关部门征求意见。4月12-15日,由市司法局牵头,同时邀请市人大法工委有关领导到各县(市、区)开展调研,实地走访了部分码头(主要是《条例(草案送审稿)》中第二条列举的码头),向当地村(居)委员会、群众等了解码头历史及目前使用情况等,并分别召集县直相关部门召开立法调研座谈会,广泛听取各方意见。4月20日,市司法局组织召开专家论证会,根据收集到的意见和建议,审查修改完善后形成审查一稿。6月再次发函征求各县(市、区)人民政府及市直各部门意见,整理修改后形成《贵港市古码头保护条例(草案审议稿)》。7月市人民政府向市人大常委会提请审议《贵港市古码头保护条例(草案)》。
四、《条例(草案)》的框架和主要内容
《条例(草案)》依次分为总则、保护管理、合理利用、法律责任和附则,共五章三十三条。有关需要说明的重点问题如下:
(一)古码头的概念及保护范围
在条例起草过程中,大家对“古码头”的概念界定争议较大。有观点认为“古码头”应当是指1840年之前存在或者修建的码头才能称为古码头;有观点认为部分现存老旧码头根本无法考证始建时间,缺乏有效的史料作为依据,用时间定义古码头概念不具有操作性;也有建议认为可以将条例名称修改为《贵港市古代及近现代码头保护条例》。经多方论证,《条例(草案)》认为古码头属于历史建筑的一种,可以参考国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》关于历史建筑的概念界定来定义古码头概念。即《条例(草案)》第二条将古码头界定为是“指经市人民政府确定公布的具有一定保护价值,能够反映历史风貌和地方特色,未公布为文物保护单位,也未登记为不可移动文物的码头。”同时,为增强条例的可操作性,第二条还通过列举的方式,对需要重点保护的古码头进行了列举规定。第三条规定了对尚未被第二条列举的古码头,符合规定条件,也可以确定为古码头。此外,第四条还规定了条例的适用范围除古码头本体外,还包括纳入古码头保护范围的古树名木、建筑物、构筑物及构件等。
(二)政府及部门职责
《条例(草案)》第六条对市、县(市、区)人民政府以及乡镇人民政府、街道办事处的职责进行了规定。第七条明确文化行政部门是古码头保护的主管部门,组织协调本条例的实施,并对其他行政部门的职责进行了概括规定。
(三)古码头资金保障
《条例(草案)》第八条规定县(市、区)人民政府应当设立古码头保护资金。规定古码头保护资金的来源包括上级财政专项补助的资金,本级政府财政预算安排的资金,单位、组织和个人的捐赠资金,合理利用国有土地上古码头获得的收益,其他依法筹集的资金。同时考虑到保护资金涉及的问题比较复杂,《条例(草案)》授权县(市、区)人民政府另行制定具体的保护资金使用和管理办法。
(四)古码头的普查、推荐、确定和预先保护制度
考虑到条例中列举的古码头在现实中可能存在遗漏,《条例(草案)》第十一条规定县(市、区)人民政府文化行政部门应当定期开展古码头普查工作;规定单位、组织和个人可以向文化行政部门推荐具有历史保护价值的码头作为古码普查认定线索,文化行政部门可以组织相关部门进行查勘认定。第十二条规定对具有保护价值但尚未确定为古码头的码头,面临被拆除、损毁、破坏等危险情形的,采取预先保护制度。
(五)古码头保护责任人及保护责任实施
《条例(草案)》第十三条规定古码头保护实行责任人制度,并对保护责任人的确定明确了相关规则。为有效保护好古码头,第十四条规定县(市、区)人民政府文化行政部门应当组织编制每处古码头的保护图则,将保护图则作为古码头保护责任人保护古码头的基本依据。第十五条对古码头保护责任人的保护责任进行了具体列举规定。第十六条规定市文化行政主管部门应当制定全市统一的古码头保护标志式样,县(市、区)文化行政主管部门应当设立古码头保护标志和必要的安全隔离设施。
(六)古码头本体的的具体保护制度
《条例(草案)》第十七条至第二十条从不同角度规定了对古码头本体的具体保护制度。其中,第十七条规定古码头保护范围内除特殊情况外不得进行与古码头保护无关的建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。第十八条规定了古码头维护修缮的基本原则和资金补助。第十九条规定对有损毁或者其他安全风险的古码头应当进行抢救性保护。第二十条规定了对古码头的原址保护和拆除规则。
(七)古码头的社会保护
保护古码头需要全社会的共同努力。《条例(草案)》除规定政府以及保护责任人的职责和义务外,还在第九条规定鼓励村(居)民委员会以及其他单位、组织和个人通过各种形式参与对古码头的保护。第二十二条规定了保护古码头的禁止性行为。
(八)古码头的合理利用
《条例(草案)》第三章以专章规定了古码头的合理利用。其中,第二十五条规定可以合理利用古码头的历史文化资源,适度发展旅游观光、文化休闲等产业。第二十六条至第二十八条,坚持以中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》等政策文件为指导,依次规定了对古码头的文化挖掘以及对古码头的公益性利用、活化利用。
(九)法律责任
《条例(草案)》第四章规定了法律责任。第三十条对损坏或者擅自拆移、拆除经认定公布的古码头,第三十三条对实施古码头保护禁止性规定的行为,分别规定了法律责任。
以上报告,请予审议。